Calderoli, che cosa vuol fare il ministro taglialeggi

Sarebbe stato divertente essere presenti quando, negli anni scorsi, fu chiesto a tecnici e funzionari di catalogare le leggi esistenti in Italia. La reazione deve essere stata solo una: il panico. Dagli anni Novanta si continua a discutere di semplificazione normativa. Nonostante ciò, «allo stato nessuno è in grado di dire quante siano le leggi oggi vigenti».
La frase è ripresa testualmente dalla relazione che il governo Prodi ha consegnato al Parlamento nel dicembre scorso, alla scadenza dei termini previsti dalla legge 246 del 2005 che ha tracciato la strada verso il riassetto normativo. Un percorso contorto e da correggere, al quale sta lavorando il ministro per la Semplificazione normativa, Roberto Calderoli, che anticipa i passaggi ormai inevitabili: «Tagliare il 25 per cento delle leggi in vigore e creare una banca dati».
I numeri da cui si parte sono folli: in passato, sottolinea la relazione, i risultati ottenuti dal Dipartimento per la funzione pubblica o dal Servizio studi della Camera hanno oscillato tra 20 mila e 150 mila leggi. Ora si parla di 21.691 e, forse, siamo a una svolta. Nel dossier depositato in Parlamento all’inizio di giugno, il Servizio studi della Camera e il Servizio per la qualità degli atti normativi del Senato considerano la legislatura appena cominciata come quella delle decisioni, anche perché la legge del 2005 fissa al 16 dicembre 2009 il termine per emanare i decreti legislativi che individuino le norme indispensabili anteriori al 1° gennaio 1970. La stessa legge, però, prevede un effetto abrogativo automatico che costringe a una catalogazione il più precisa possibile.
Come si è arrivati alla cifra di 21 mila? Il censimento è stato effettuato dai ministeri e da un gruppo di esperti. I primi hanno rilevato 9.201 atti, di cui 3.266 nel periodo 1860-1969; gli esperti sono arrivati a 12.490, di cui 4.477 fino al 1969. La differenza dipende dal fatto che i ministeri non hanno indicato norme considerate implicitamente abrogate.
L’embrione della banca dati finale alla quale punta Calderoli è costituito dalla cosiddetta Taglialeggiweb, nella quale i ministeri hanno inserito gli oltre 9 mila atti (al 6 dicembre scorso). Gli altri 12 mila sono stati individuati dagli esperti attingendo a diverse banche dati. Gli stessi esploratori che si sono avventurati in questa giungla ammettono che c’è un margine di approssimazione tra il 5 e il 15 per cento, a causa di errori di inserimento, di duplicazioni di leggi indicate da più parti o di sviste.
Calderoli, dopo un momento di sconforto («da anni non si è fatto niente»), sta impostando il lavoro: «I decreti legislativi serviranno per la riorganizzazione di tutto ciò che sarà considerato necessario, invece la prima cosa da fare è una legge per un taglio secco di tutte le norme inutili, senza distinzione tra prima e dopo il 1970».
Premesso che parte del piano triennale sui conti pubblici che il ministro Giulio Tremonti presenterà la prossima settimana riguarderà questo settore, Calderoli ha individuato un tecnico che ha avuto incarichi con l’ultimo governo di centrosinistra, ma la legge Frattini sullo spoils system pone paletti che costringono a chiedere una verifica di compatibilità all’authority.
La riorganizzazione comprenderà il varo di leggi quadro o testi unici, ma un punto centrale resta la banca dati per la quale sarà necessario un paio d’anni. Il compito è più difficile di quanto sembri. Infatti, moltissime norme derivano da regolamenti e non da leggi e la relazione sottolinea che «un’analisi sugli atti regolamentari non è stata compiuta». Dunque, dare un taglio netto perfino a tutto ciò che non è più considerato indispensabile e precedente al 1970 potrebbe significare l’eliminazione del fondamento di molti poteri regolamentari.
Tra le oltre 21 mila norme individuate c’è di tutto. La più antica è la regia patente del 13 luglio 1814 sull’«Istituzione del corpo dei reali carabinieri». A meno di non voler abolire l’Arma, è probabile che resterà in vigore, nei secoli fedele. Destano curiosità la legge 1503 del 15 luglio 1883 che «regola il servizio doganale nelle stazioni internazionali sulla linea della ferrovia del Gottardo» e, a dimostrazione che certi problemi sono irrisolvibili, il regio decreto del 22 novembre 1925, «Sanzioni contro coloro che deteriorano e insudiciano le carrozze ferroviarie». Chissà che non c’entri la rivalità tra le emittenti tv con la mancata abolizione del regio decreto del 18 aprile 1941 (l’Italia era in guerra). Titolo: «L’aumento delle pene stabilite contro coloro che ascoltano le stazioni nemiche o neutrali di radiodiffusione e di radiocomunicazione». I comunicati di Osama Bin Laden come Radio Londra?
«Oggi, a causa della quantità di regole non coordinate, il diritto è inconoscibile» lamenta Giovanni Pitruzzella, ordinario di diritto costituzionale a Palermo. «Un cittadino o un’impresa non ha alcuna certezza e la certezza è la base del calcolo economico». In passato, aggiunge, «si è semplificato spostando le regole dalle leggi ai regolamenti del governo, la cosiddetta delegificazione. Ma le regole sono rimaste sempre un numero enorme mal coordinato».
Inoltre, non è giusto prendersela solo con lo Stato. Ci sono disposizioni dell’Ue, leggi regionali, regolamenti comunali e delle autorità indipendenti. «In epoca di federalismo» suggerisce Pitruzzella «i ministeri dovrebbero favorire la concordia su alcune regole essenziali. E lo Stato dovrebbe emanare leggi cornice».
Fra le tante vicende kafkiane, Fabio Cintioli, docente di diritto amministrativo all’Università S. Pio V di Roma, ne cita una: «Un funzionario comunale mi raccontò la sua impotenza. Doveva gestire lo sportello unico dell’edilizia districandosi tra il testo unico emanato dallo Stato nel 2001, la legge regionale che regolava la materia in un modo diverso e il regolamento comunale che ne disponeva in un altro ancora». Cintioli è pessimista: «Non è detto che fare pulizia dia certezza. Basti pensare agli orientamenti sempre diversi che arrivano da corti d’appello, Corte di cassazione, tar».
L’impossibilità di creare finora una banca dati sintetica e facilmente consultabile è dipesa da tre ragioni principali: oltre a differenze tecniche tra le raccolte elettroniche esistenti, hanno influito l’altissimo numero di atti normativi emanati dal 1861 e un legislatore disattento, che non ha badato alla qualità emanando pochissimi testi unici e non abrogando quasi mai. Per esempio, ancora oggi nelle banche dati giuridiche esistenti sono censiti, tra il 1860 e il 2007, 70 mila regi decreti e circa 4 mila decreti del presidente della Repubblica.
Governo e Parlamento, dunque, sono attesi da un esame non più rinviabile. E anche se ormai l’archiviazione non è più cartacea, sarebbe un bel segnale abolire il regio decreto legge 2380 del 19 dicembre 1936 che fissa le «norme per garantire la conservazione della carta e della scrittura di determinati atti e documenti». Se per qualche motivo dovesse essercene ancora bisogno, nessuno vorrebbe essere nei panni di Calderoli.